核心觀點：水電開發深入，剩余開發資源相對較差、生態敏感因素相對較多；新能源大規模、基地化開發帶來生態與污染問題，隨著國家生態環保要求的趨嚴，水電及新能源生態環境問題越發突顯。調研組梳理出四方面重要問題：一是生態保護紅線劃定科學性合理性有待提升，地方紅線制度主管部門有待進一步明確；二是生態環保監管頻次偏高，“口頭”執法、過度執法、隨意執法等問題仍然存在；三是水電項目生態環保成本傳導機制有待暢通，技術瓶頸和理論缺失制約水電生態環保發展；四是新能源項目退出機制有待健全，廢舊組件、危險廢物回收處置產業尚不完備。

提出促進水電及新能源生態環保協同發展的政策建議：一是建議地方政府盡快明確生態保護紅線責任部門，科學劃定生態保護紅線，充分征求相關方意見建議，與現有環保政策協調銜接，與相關紅線圖庫協同一致，及時公開紅線劃定和調整情況。二是建議環保監管嚴格執行相關法律法規標準，利用先進技術優化監管手段，嚴格依法依規執法，約束環保執法行為。三是建議暢通水電環保成本疏導機制，推進水電生態環保關鍵技術示范應用和重要理論探索與創新。四是建立健全新能源發電項目退出或置換機制，制定產業政策引導新能源廢舊組件和危險廢物回收處置。五是建議加強水電及新能源項目開發建設全過程生態環保管理和環境風險管控。

盡管水電及新能源發電具有清潔低碳優勢，但在開發建設、生產運行、退出報廢等階段對生態環境均有影響，如水電開發建設使流域自然環境、生態環境發生改變，造成水土流失，大壩抬高水位淹沒土地等；又如風電、光伏基地占用大量土地，開發建設造成生態破壞，施工過程產生揚塵、廢水、固廢、噪聲等環境污染。隨著水電及新能源發電進一步開發利用，以上生態環境問題越發突顯，提早調查、研究對策十分必要，有利于促進電力行業低碳轉型與生態環保協調發展。

一、發展現狀及趨勢

1.中國水電及新能源發電規模穩居世界首位，技術裝備水平處于世界先進行列，為進一步發展奠定了堅實基礎。中國水電、風電和太陽能發電裝機規模分別從2004年、2011年和2015年開始穩居世界第一。截至2021年9月底，全國水電裝機容量為38353萬千瓦，其中，抽水蓄能3319萬千瓦，分別占總裝機容量的16.7%和1.4%；并網風電、太陽能發電裝機分別達到29727萬千瓦和27835萬千瓦，分別占總裝機容量的13.0%和12.1%。中國水電在規劃設計、施工安裝、設備制造、運行管理、投資融資等全產業鏈的綜合技術和管理水平處于世界先進行列；風電技術水平和制造規模位居世界前列；太陽能發電更新迭代加速，多晶硅、光伏電池、光伏組件等光伏組件產量世界領先，同時制造成本快速下降。

2.“雙碳”目標下中國水電及新能源發電展示出強大發展優勢，生態環境保護與應對氣候變化協調發展十分必要。為落實“雙碳”目標和構建以新能源為主體的新型電力系統，提高非化石能源消費比重、落實新能源裝機容量發展目標，需要因地制宜開發水電、大力發展新能源。水電方面，隨著開發深入，剩余資源條件相對較差，敏感因素相對較多，移民安置、生態環保壓力加大；新能源方面，大規模、集中式開發建設帶來的生態環保與污染治理問題值得重視。為推進水電及新能源發電持續健康發展，應統籌推進應對氣候變化與生態環境保護，協調處理好減污降碳關系，否則將造成生態環境次生問題，不利于生態文明建設和美麗中國實現。

3.中國生態環保政策制度體系已經形成，為指導和規范水電及新能源綠色清潔低碳發展奠定法律基礎，項目開發利用全過程需嚴格執行生態環保和污染治理相關政策，減輕生態破壞和環境污染。我國環保事業起步于20世紀70年代初，經歷近半個世紀發展，環保思想理念、政策制度、機構組織等方面取得長足發展，特別是在環保政策方面形成了較為完善的制度體系，針對水電及新能源發電工程項目在規劃選址、開發建設、生產運行、退出報廢等各環節的環保行為提出全面要求。針對水電及新能源生態環境保護，我國已形成了以法律為基礎、以行政法規為支撐、以部門規章和標準為約束、以地方性法規政策為補充的生態環保政策制度體系，從規劃選址、開發建設、生產運行、退出報廢等各環節對項目生態環保工作進行約束。總體來看，在項目規劃選址階段嚴格按照開發規劃、生態環保規劃、規劃環評、項目環評、水土保持等要求開展項目環境影響的研究、論證和評價工作，最大限度預防項目對環境的潛在負面影響；在開發建設階段，嚴格落實生態環保工程與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，做好環保水保竣工驗收，減少施工期間廢氣、廢水、廢渣等污染物的產生，降低對周圍環境的影響，做好移民安置工作等；在生產運行期，嚴格落實各項防污染措施和生態環保措施，接受各級環保主管部門生態環保督察；在退出報廢階段，做好設備拆除和生態恢復等。

二、生態環保現狀及問題

一是生態保護紅線劃定科學性合理性有待提升，地方紅線制度主管部門有待進一步明確。主要體現在：部分地區生態保護紅線劃定不科學，與現有環保政策要求不一致，紅線劃定過程未充分征求相關企業或建設項目意見，部分環保手續齊全、運行規范的在役項目因生態環保紅線劃定被迫納入，面臨移建或拆除風險，如貴州某風電項目于2012年8月核準并辦理環保合規性手續，項目所在地區于2013年9月經批復成為省級自然保護區，2019年8月省環保督察組要求限期整改，拆除自然保護區內所有風機并進行生態恢復；個別地區生態保護紅線政策執行不合理，多地存在“一地兩證”問題，對項目開發建設、環境影響評價、環保合規性手續辦理等造成影響；地方層面生態保護紅線主管部門不明確、管理責任不清晰、協調機制不完善；地方各級政府是生態保護紅線的責任主體，但具體發揮牽頭或協調作用的責任部門不明確，由于生態保護紅線涉及多個領域、多個部門，電力企業遇到生態保護紅線具體問題時，僅與某政府部門溝通協調無法解決問題，而與多部門協調難度較大、周期較長，不利于企業解決實際問題。

二是生態環保監管頻次偏高，“口頭”執法、過度執法、隨意執法等問題仍然存在。主要體現在：不同層級、不同部門過多環保監督檢查增加企業迎檢負擔；部分地方環保主管部門監督檢查時僅有口頭執法要求，無書面執法文件；執法尺度過高，對生態環保措施提出過高要求，缺乏科學依據和必要論證；事前監管預防不及時，后續整改措施往往需要拆除設備，造成資源浪費；環保污染責任主體認定不合理，如水電項目面臨上游傾倒浮渣的問題，由于源頭難以界定責任和執法，地方政府要求水電站處理浮渣，增加負擔和成本。

三是水電項目生態環保成本傳導機制有待暢通，技術瓶頸和理論缺失制約水電生態環保發展。主要體現在：現行水電價格機制下，增加的環保成本傳導不暢通；水電分層取水、集運魚系統、部分珍稀物種保護存在技術瓶頸；大型水電項目碳減排效益認定缺乏科學論證，尚未制定相關技術標準或方法學，低碳價值無法體現。

四是新能源項目退出機制有待健全，廢舊組件、危險廢物回收處置產業尚不完備。主要體現在：老舊風電、光伏項目設備更換、退出（退役）報廢后續機制尚不明確；國內尚未形成具備合法資質、專業能力和良好競爭性的廢舊風、光組件回收產業；危險廢物處置存在制約。

三、政策建議

一是建議地方政府盡快明確生態保護紅線責任部門，科學劃定生態保護紅線，充分征求相關方意見建議，與現有環保政策協調銜接，與相關紅線圖庫協同一致，及時公開紅線劃定和調整情況。

二是建議環保監管嚴格執行相關法律法規標準，推進生態環保正面清單制度，利用在線、遙感等先進技術優化監管手段，嚴格依法依規執法，約束環保執法行為。

三是建議暢通水電環保成本疏導機制，依托水電項目開展水電生態環保技術創新與試點應用，探索建立水電生態環境效益評價認證制度和大水電碳減排效益評估機制或方法學。

四是建立健全新能源發電項目退出或置換機制，將新能源廢舊組件回收與處置產業納入國家鼓勵類指導目錄促進產業發展，制定財稅、價格等激勵性政策促進危險廢物回收處置企業優化運行、提高效率。

五是建議加強水電及新能源項目開發建設全過程生態環保管理和環境風險管控，建設施工單位嚴格執行生態環保“三同時”制度，加強生態環保監督管理和環境風險管控，重視項目退出報廢后生態補償等。

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